二、战略思路和目标
新中国成立以来，中国共产党三代领导集体，把马克思主义人口理论与中国实际相结合，形成了中国特色的人口思想体系，为解决人口问题提供了理论依据。毛泽东同志提出“人类要自己控制自己，实现有计划的生育”的观点，并启动了中国的计划生育工作；邓小平同志将人口纳入现代化发展总体战略，把计划生育作为国家的基本国策确定下来；江泽民同志把人口问题提高到可持续发展战略的首要位置，提出在现代化建设中必须正确处理经济建设与人口资源环境的关系。进入新世纪，以胡锦涛同志为总书记的党中央，提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，为观察和解决人口问题提供了新的视角和思路。
解决新时期的人口问题，必须继承和创新具有中国特色的人口理论，与时俱进，确立新的人口观。人口众多始终是我国考虑一切问题的出发点和落脚点，人口问题始终是制约我国又好又快发展的关键因素；人口问题的本质是发展问题；人口素质的提高将为经济社会发展提供持久的动力和增长源泉；解决新时期的人口问题，既要稳定低生育水平，又要统筹人口数量、素质、结构、分布问题；在促进人的全面发展的基础上，实现人口发展自身的协调和可持续，实现人口与经济社会资源环境之间的协调和良性互动。
（一）战略思路。
新时期人口发展战略的总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，坚持以人为本，推进制度创新，优先投资于人的全面发展：稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全；实现人口大国向人力资本强国的转变，实现人口与经济社会资源环境的协调和可持续发展。
人的全面发展是社会文明进步的要求，是经济发展的目的。优先投资于人的全面发展是全新的人口发展战略理念，就是在经济发展过程中，注重把更多的资源配置到与人的全面发展直接相关的领域。通过加快政府职能转变，推进制度创新，建立优先投资于人的体制和机制，将公共资源优先安排到促进人的全面发展上来，重点加强四个方面的投入：一是对控制人口数量、稳定低生育水平的投入，包括对生殖健康服务、计划生育群众奖励与保障、“少生快富”工程等的投入；二是对提高人口素质、开发人力资源的投入，包括对提高人的健康、技能、知识和道德等素质的投入，特别是对农村基础教育和职业教育的投入；三是对优化人居环境、改善生态环境、引导人口合理分布的投入，包括对流动人口、生态移民、生态恢复与治理等的投入；四是对提高人民生活质量、促进社会公平公正的投入，包括对社会保障、促进性别平等、消除贫困等的投入。需要强调指出，在不同地区、不同发展阶段，投资于人的重点应有所不同。
（二）战略意义。
人口发展战略是国民经济和社会发展的基础性战略。以人为本的科学发展观强调，在以经济建设为中心的同时，更好地促进人的全面发展。优先投资于人的全面发展是科学发展观在人口发展战略中的具体体现。优先投资于人能够在人的发展与物质财富的增长之间建立有机联系，符合社会发展趋势，体现了历史合理性。就经济社会发展的一般规律而言，在不同的发展阶段，政府的公共投入应该各有侧重。随着经济全球化和科技革命的加速，以及知识经济的到来，知识和技术在经济发展中的贡献越来越大，人力资本的收益率越来越高，优先投资于人更注重经济发展与人的发展相统一、经济增长的速度与质量相统一，这是符合社会发展规律和现阶段中国国情的战略调整。
当前，我国人均GDP已经超过1000美元，正处在经济转轨、社会转型的重要发展时期。这一阶段，又是劳动力供应最为充裕、人口抚养比低、储蓄率高的有利时期。紧紧抓住这一机遇，实施优先投资于人的全面发展的战略，是化解风险，提高核心竞争力，确保经济社会持续健康发展的必然选择。因此，优先投资于人的全面发展应作为实现强国富民、促进和谐发展的一项重大国策。
优先投资于人的全面发展，有利于进一步稳定低生育水平，从根本上解决农村社会保障体系不够健全、人口素质较低、生产生活方式落后等问题，转变人们的生育观念，形成稳定低生育水平的长效机制；有利于从根本上优化资源配置，转变经济增长方式，提高经济运行的质量和效益，促进劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，为经济发展提供持久动力，促进经济持续快速健康发展；有利于充分开发利用人力资源，提高资源利用效率，降低环境成本，促进人力资源对自然资源的替代，加快建设节约型社会、环境友好型社会，促进人与自然的和谐，有效缓解人口与资源、环境的矛盾；有利于将综合国力的增强转化为人民生活质量的全面提高，体现中国共产党立党为公、执政为民的执政理念，不断提高党的执政能力，努力构建社会主义和谐社会。
当前，优先投资于人的全面发展，已经具备了广泛的社会基础、较为雄厚的经济基础和十分有利的人口发展条件。应充分发挥政府公共政策的导向作用，鼓励和支持企业、社会组织和家庭对人的投入，形成政府主导、企业和社会组织以及家庭广泛参与的新格局。
（三）战略目标。
——到2010年，人口总量控制在13.6亿人，人口素质明显提高。群众享有基本的医疗保健服务，出生缺陷发生率逐步降低，婴儿死亡率降到14.9‰以下，孕产妇死亡率降到40/10万以下。全面普及九年义务教育，15岁以上人口平均受教育年限增加到9年。建立健全与经济发展水平相适应的覆盖城乡居民的社会保障体系。贫困发生率有所下降。出生人口性别比升高势头得到有效遏制。城镇化率提高到47%。有效缓解城乡间、区域间差距扩大的势头。人居环境质量有所改善。
——到2020年，人口总量控制在14.5亿人，人口素质大幅度提高。群众普遍享有较好的医疗保健，出生缺陷发生率、孕产妇和婴儿死亡率持续下降。15岁以上人口平均受教育年限达11年左右。基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。贫困人口继续下降。出生人口性别比趋于正常。城镇化率达53%以上。城乡间、区域间差距扩大的趋势得到遏止。人居环境质量明显改善。
——到本世纪中叶，人口峰值控制在15亿人左右，之后人口总量缓慢下降，人均收入达到中等发达国家水平。人口素质和健康水平全面提高。建立起比较完善的社会保障体系。人口分布和就业结构比较合理，城镇化水平达到中等发达国家水平，城乡共同进步。创建环境生态良好的现代化人居环境。基本实现国家现代化。
三、战略措施和政策建议
以优先投资于人的全面发展为核心，综合运用人口政策及相关社会经济政策，创新体制，依法行政，突出重点，协同推进，确保新时期人口发展目标的实现。
（一）进一步稳定低生育水平，实现人口发展目标。
未来30年，是确保低生育水平稳定、实现人口由缓慢增长到零增长再到负增长的关键时期。必须进一步创新工作思路、机制和方法，形成稳定低生育水平的长效机制。
进一步稳定和完善生育政策。现行生育政策是几经调整并为广大人民群众所接受的政策，有利于将总和生育率稳定在1.8左右。“十一五”时期应保持政策稳定。同时，要及时开展生育政策的前瞻性研究。
切实加强人口和计划生育基层基础工作。建立健全行政管理、服务机构和群众组织互联、互动、互补的管理和服务网络。切实加强县乡计划生育技术服务站建设，完善农村计划生育技术服务基本项目免费制度。实施计划生育/生殖健康促进工程。建立人口宏观管理与决策信息系统。推进计划生育生殖健康科技创新。
建立健全有利于稳定低生育水平的利益导向机制和养老保障机制。推进人口和计划生育工作思路和方法的转变，全面推进农村计划生育家庭奖励扶助制度，加快实施计划生育“少生快富”工程，有条件的地区探索建立多种形式的农村养老保险制度，逐步建立农村最低生活保障制度等，不断完善有利于稳定低生育水平的经济社会政策措施。
（二）全面提高人口素质，优先开发人力资源。
树立人才资源是第一资源的观念，把大力提高人口素质、优先开发人力资源作为实施人口发展战略的关键环节，在推进“科教兴国”、“可持续发展”、“人才强国战略”和建设创新型国家的过程中，贯彻优先投资于人的全面发展的战略理念。
提高人口健康素质，实施全民健康工程。一是提高出生人口素质。采取三级预防措施，普及预防出生缺陷基本知识，开展婚前医学检查，加强出生缺陷筛查和治疗。二是提高全民健康素养。倡导健康文明的生活和行为方式。开放公共体育资源，开展全民健身运动。预防和控制艾滋病，对高危人群实施“100%安全套”工程，对艾滋病病毒携带者及艾滋病患者生育行为进行全程干预。三是建立以预防为主的公共卫生体系。利用农村医疗卫生网络及计划生育技术服务网络，形成以预防为主的公共卫生服务体系，努力控制危害严重的传染病、地方病，更好地为广大农民服务。
坚持教育优先发展，充分开发人力资源。加大教育投入，明确各级政府提供教育公共服务的职责，保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。深化教育体制改革，激发教育发展活力。全面实施素质教育，促进人的全面发展。普及和巩固义务教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量。把发展农村教育摆在突出位置，建立和完善义务教育投入保障机制，将义务教育全面纳入公共财政保障范围，在农村并逐步在城市免除义务教育学杂费。对农村实行计划生育的独生子女和双女家庭的子女，提供一次性职业培训补贴。建立学习型社会，重视培养人的学习能力、实践能力和创新能力。普及科学文化知识，弘扬科学精神，不断满足人民群众日益增长的文化需求。
提高全民思想道德素质，实施公民道德振兴计划。建立健全与社会主义和谐社会相适应的道德规范和社会信用体系。倡导资源节约和环境友好的文明生产生活方式。加强青少年道德教育，防止青少年不良行为的发生。
（三）着力解决人口结构性问题，促进社会公平。
综合运用经济社会政策，建立社会安全网，发挥人口政策的导向作用，解决人口老龄化、出生人口性别比偏高等人口结构性问题，促进代际代内公平、男女平等和社会公平。
建立健全社会保障体系和社会化老龄服务体系。以解决农村计划生育家庭养老保险问题为重点，探索建立新型农村社会养老保险制度和最低生活保障制度，逐步完善覆盖城乡居民的社会养老保障体系。加快养老服务设施建设步伐，为老年人提供生活照顾和护理服务，努力满足老年人特殊生活的需求。完善老年人权益保障和子女供养父母的法律法规。强化社区老龄服务功能，积极发展老龄服务产业。倡导“积极老龄社会”，促进老年健康，为老年人提供自主参与社会的机会。
深入开展“关爱女孩行动”，加大综合治理力度，有效遏制出生人口性别比升高势头。保护农村男到女家落户和计划生育独女户及双女户对宅基地、责任田的使用权。建立健全促进男女平等的法律法规。完善保护妇女儿童合法权益的法规，严格依法查处非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的选择性别的人工终止妊娠行为，依法追究溺弃女婴行为者的刑事责任。将综合治理出生人口性别比偏高的成效纳入政府目标责任考核内容。
把缩小贫富差距作为构建社会主义和谐社会的重要目标。防止和减少贫困，切实保障失地农民的合法权益和必要的生活保障。加强基层自治组织建设，规范引导民间组织有序发展，建立社会协商机制和利益制衡机制。
（四）统筹区域协调发展，引导人口有序迁移和合理分布。
我国正在经历人类历史上规模最大的人口流动和迁移。要高度关注并深入研究人口流动与迁移问题，把引导人口有序流动和合理分布作为统筹城乡、区域发展的重大战略，实现资源在城乡、区域间的有效配置，把人口分布与生产力布局有机结合起来，实现人口发展与经济振兴、社会进步的有机统一。
探索利用国土规划引导人口合理分布的有效途径。科学确定主体功能区，根据资源优势确定产业发展方向，坚持市场导向，通过政策引导和项目推动，发挥比较优势，形成各具特色的经济区和经济带，扩大就业容量，广泛吸纳流动迁徙人口。打破条块分割，协调区域利益格局，形成以工促农、以城带乡的良性发展局面，促进优势互补和共同发展。加快城乡一体化进程，加大财政转移支付力度，不断改善农村人居环境和生活质量，加强农村基础设施和公共服务体系建设。加强对生态脆弱地区的人居环境质量和生态环境质量评价和监测工作，在尊重群众意愿的基础上，实施积极的生态移民政策，保护生态环境，促进人与自然的和谐发展。
建立以流动人口流入地管理为主、流入地与流出地管理相结合的管理制度和服务体系。流入地政府提供劳务需求信息，并与流出地合作提供职业技能培训，引导人口的有序流动。流入地政府要为流动人口提供必要的条件，保护其合法权益，尤其要加强流动人口的计划生育服务与管理，解决好流动人口就业、就医、定居、社会保障及子女的受教育问题。逐步使流动人口享有与流入地户籍人口同等的公共服务。
（五）加强人口发展领域的国际交流与合作。
牢牢把握我国在国际人口发展事业中的战略主动权，进一步发挥负责任人口大国的作用。按照“国际人口与发展大会”和联合国“千年发展目标”确立的基本精神，从基本国情出发，促进人权事业的健康发展。
进一步加强与国际社会在人口发展领域的合作与交流。营造国际社会客观评价我国人口和计划生育工作的舆论环境，争取国际社会的广泛理解和支持；以更加积极的姿态推动国际社会的合作，学习、交流和借鉴人口发展的先进经验和理念，关注世界人口发展的趋势，把握人口发展的共同规律；通过平等对话、协商交流，促进南南合作，倡导相互尊重、共同发展的伙伴关系；充分利用国际市场，发挥人力资源优势。
（六）切实加强对人口发展事业的领导。
实施新的国家人口发展战略是全社会共同的事业，关键在各级党委和政府。要进一步改革行政管理体制，加快推进政府职能转变，构建以优先投资于人的全面发展为核心的社会管理和公共服务体系。
加快建立和完善人口发展宏观调控体系，推进人口发展问题的综合治理，统筹协调人口战略、规划和有关经济社会发展政策的制定和实施。继续加强人口发展战略研究。加强对出生、婚姻、死亡、流动、户籍、就业、教育、医疗、税收、社会保障等人口管理制度的统一协调。
建立稳定的、促进人的全面发展的投入保障机制。调整财政支出结构，重点加大人口和计划生育、公共卫生和基本医疗、教育、技能培训、社会保障等方面的投入。加大对西部、农村和贫困地区人力资本建设的转移支付力度。制定优惠政策，积极引导企业、个人等向人的全面发展投资。
进一步完善党政一把手亲自抓、负总责的责任制度。切实加强对人口发展事业的统一领导，认真研究、组织实施新时期人口发展战略规划。把落实人口发展目标情况纳入地方各级党政领导政绩考核内容，切实做到认识、责任、措施、投入“四个到位”。同时，注重发挥非政府组织的积极作用。
名词解释：
总和生育率：一定时期（如某一年）各年龄组妇女生育率的合计数，说明每名妇女按照某一年的各年龄组生育率度过育龄期，平均可能生育的子女数，是衡量生育水平最常用的指标之一。
人口再生产类型：与一定生产力的发展阶段相适应的人口出生率和人口死亡率，以及人口自然增长率三者相结合而形成人口再生产的特征，依据这些特征人口再生产区分为不同类型。人类历史上有三种人口再生产类型：原始的(高出生率、极高死亡率和极低自然增长率)、传统的(高出生率、高死亡率和较低自然增长率)、现代的(低出生率、低死亡率和低自然增长率)。原始人口再生产类型与采集、狩猎经济时代相适应；传统人口再生产类型与以手工劳动为基础的农业经济时代相适应；现代人口再生产类型与以现代科学技术为基础的社会化大生产经济相适应。三种人口再生产类型的更替不是偶然的，而是生产力革命的客观必然结果。
更替水平：指这样一个生育水平，同一批妇女生育女儿的数量恰好能替代她们本身。一旦达到生育更替水平，出生和死亡将逐渐趋于均衡，在没有国际迁入与迁出的情况下，人口将最终停止增长，保持稳定状态。这个过程所需的时间依人口年龄结构的不同而不同。目前，几乎所有发达国家的生育率都已达到或低于更替水平。一般认为，总和生育率为2.1即达到了生育更替水平。之所以为2.1而不是2.0（一个孩子对应父母中的一个），是由于在出生时，男孩数要略多于女孩数，且一部分女孩将在育龄期前死亡。发展中国家的死亡率较高，因此，达到生育更替水平的总和生育率一般高于2.1。
低生育水平：一个国家或地区的总和生育率低于更替水平。
人口抚养比：指人口总体中非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数之比。通常用百分比表示。说明每100名劳动年龄人口大致要负担多少名非劳动年龄人口。用于从人口角度反映人口与经济发展的基本关系。根据劳动年龄人口的两种不同定义（15-59岁人口或15-64岁人口），计算总抚养有两种方式。
人口红利：人口再生产类型转变使人口年龄结构变化依次形成从高少儿、低老年型的高人口抚养比，到低少儿、低老年型的低人口抚养比，再到低少儿、高老年型的高人口抚养比的三个不同阶段。在第二阶段，劳动年龄人口比重高，人口抚养负担轻，人口生产性强，社会储蓄率高，有利于经济增长。这一人口年龄结构最富生产性的过渡时期通常被称为人口红利期，人口年龄结构对经济增长的这种潜在贡献就是人口红利。
人口老龄化：指人口中老年人比重日益上升的现象。促使人口老龄化的直接原因是生育率和死亡率降低，主要是生育率降低。一般认为，如果人口中65岁及以上老年人口比重超过7%，或60岁及以上老年人口比重超过10%，那么该人口就属于老年型。
出生人口性别比：是活产男婴数与活产女婴数的比值，通常用女婴数量为100时所对应的男婴数来表示。正常情况下，出生性别比是由生物学规律决定的，保持在103～107之间。
我国的三次出生人口高峰：第一次出生人口高峰出现在1951－1958年，形成了中国人口规模“由缓到快”的增长基础；第二次出生人口高峰出现在1962－1976年，是由于灾害后的补偿性生育和年龄推移形成的；第三次出生人口高峰出现在1985-1991年，是由于前两次出生人口高峰年龄推移形成的。
